合同能源管理，在国内广泛地被称为EMC（Energy Management Contracting），是上世纪70年代在西方发达国家发展起来的一种基于市场运作的全新的节能机制。节能服务公司与用户签订能源管理合同，为用户提供节能诊断、融资、改造等服务，并以节能效益分享方式回收投资和获得合理利润，可以大大降低用能单位节能改造的资金和技术风险，充分调动用能单位节能改造的积极性，是行之有效的节能措施。

    为促进合同能源管理这一节能新机制在我国的健康蓬勃发展，财政部和国家税务总局根据《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推进合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》（国办发[2010]25号）精神，颁布了《财政部、国家税务总局关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》（财税[2010]110号），对节能服务公司实施合同能源管理项目涉及的营业税、增值税和企业所得税出台了税收优惠政策。文件颁布距今已有一段时间，但这一利国惠民政策并未得到很好的执行。据笔者所作的调查，其原因大致有以下几点。

    节能服务公司业务运作尚不规范。我国的合同能源管理尽管起步较晚，但近一两年发展很迅猛。据资料统计，目前我国已有节能服务公司近2000家。这些节能服务公司多数是以前从事节能设备销售和安装的生产或施工企业，现在通过了国家发改委的节能服务企业认证，但其法定名称中多数没有“节能服务”的字样，合同能源管理项目大多处于起步阶段和兼营状态。国家发改委对通过认证的节能服务公司仅在其网站上公布名单，并未向企业颁发“节能服务企业”之类的证书。按照国家发改委的解释，节能服务公司属于服务业，应该缴纳营业税，但相当一部分的节能服务公司因历史延续等种种原因却是增值税的一般纳税人。法定名称不规范、手中没有节能服务企业证书、兼营的合同能源管理项目会计核算不准确、纳税人身份的定位错误等问题，给节能服务公司享受税收优惠政策带来了障碍。

    基层税务机关对合同能源管理项目不熟悉。合同能源管理和节能服务公司是最近几年才在我国出现的新生事物。很多基层税务机关对此还缺乏认知。他们对财税[2010]110号文件规定的税收优惠政策不熟悉。在实际工作中，他们倾向于把节能服务公司看做是一般的节能设备销售商，认为节能服务公司是通过转卖节能设备谋利，把节能服务公司与用能单位的节能服务合同看成设备购销合同。在这种情况下，税收优惠政策自然很难落到实处。

    政策规定还不够明朗。仔细研读政策不难发现，财税[2010]110号文规定的减免税政策和税务处理与国办发[2010]25号文中的税收扶持政策几乎完全一致，不同的是财税[2010]110号文增加了可以享受该优惠政策的门槛限制，并从反避税角度提出单独核算、独立交易原则和合理分摊费用等要求。换句话说，财税[2010]110号文仅是从反避税角度对节能服务公司提出了要求，并未对国办发[2010]25号文中的税收扶持政策进行解释和细化。按照上位法优于下位法的原则，节能服务公司享受的税收优惠政策可以直接引用国办发[2010]25号文的规定。从这点上看，财税[2010]110号文的颁布对节能服务公司来讲意义不是太大。通过调研发现，在以下几个问题上文件规定还不明朗。